Birokratija: niko je ne voli, a bez nje se ne može!. COSMO bosanski/hrvatski/srpski. 18.01.2024. 25:40 Min.. Verfügbar bis 17.01.2025. COSMO. Von Sasa Bojic.
Birokratija: niko je ne voli, a bez nje se ne može!
Stand: 18.01.2024, 17:40 Uhr
Saša Bojić, Maja Marić, Amir Kamber
Birokratija je reč koja ima negativan prizvuk. A ne bi trebalo da bude tako. Bez birokratije ne bi bilo moguće normalno funkcionisanje društva. S druge strane, Nemačka spada u zemlje sa gigantskom birokratijom. Saša Bojić je - baš kao i njegova koleginica Maja Marić - mnogo puta osetio na sopstvenoj koži moć nemačke birokratije. I zato Vas upoznaje sa njenim korenima koje je usadila pruska kraljevina, sa njenom istorijom i merama koje država danas sprovodi da bi birokratiju učinila efikasnijom.
U kancelarijama sudskih poslužitelja, Jozefa K. je uhvatila mučnina. Negde oko 60. strane Kafkinog „Procesa“ Jozef K. razgledajući sudske kancelarije, u drvenom potkrovlju sa zagušljivim vazduhom, oseća da će pasti u nesvest ako brzo ne nađe put napolje. Jedna mlada žena i njen mladi kolega mu priskaču u pomoć, i držeći ga sa dve strane ispod pazuha, dovode ga do hodnika koji vodi ka izlazu na stepenište. Joze K. u tom trenutku osetivši tračak svežijeg vazduha sa te strane, odjednom živne. Energija mu se vratila, i on hoće da se zahvali ljubaznoj sudskoj poslužiteljski i njenom kolegi, no primećuje da su sada njih dvoje počeli da dahću kao ribe na suvom i nisu bili više u stanju da govore – toliko je loše na njih delovao nešto svežiji vazduh sa stepeništa. Na koji oni očigledno nisu bili navikli.
Ova scena spada u najpoznatije i najupečatljivije scene svetske književne proze, i to ne bez razloga. Koliko pute ste, evo na primer poput mene, u službenom kontaktu sa državnim poslužiteljima osetili da se oni zaista nalaze u nekom drugom svetu do kojeg je veoma teško dopreti? Da govore jezikom koji je veoma teško razumeti? I da je njihov paralelni univerzum skoro nepojmljivo veliki? I da je u stanju da iz Vas iscedi i poslednji atom snage, koju više nemate ni za plakanje? Ako jeste, ovde Vaš sapatnik. Vreme je da se raščiste neke stvari.
Birokratija je moja današnja tema. Reč je o pojmu preuzetom iz francuskog jezika koji je zaživeo početkom 18. veka. „Biro“ (bureau) je reč kojom su se ranije označavale tkanine generalno, a kasnije štofovi kojima su presvučeni radni stolovi. A još kasnije je „radni sto“ postao simbol za „službenu radnu sobu“, pa tako danas imamo reč biro u značenju: kancelarija.
S druge strane, sufiks „kratija“ je nastao u starogrčkom i znači „vladavina“ ili „vlast“, tako da reč na koju se nalepi određuje šta je to što vlada. Na primer, „demokratija“ je „vladavina naroda“. „ginekokratija“ je vladavina žena, „partokratija“ je vladavina neke stranke u svim oblastima javnog života.
„Vladavina kancelarije“ kao simbola javne, ili neke privatne, uprave, sama po sebi ne bi trebalo da ima negativan prizvuk. A u svakodnevnom jeziku ga često ima. I to s dobrim razlogom. Mislim da to svako može da posvedoči. Evo na primer moja koleginica Maja Marić, koja sa nemačkom birokratijom nema samo najpozitivnija iskustva.
Maja Marić
Majo, eto i ti i ja imamo dosta iskustva s nemačkom birokratijom. Šta ti pamtiš kao onako upečatljivo?
- Ja nisam imala toliko nekakva strašna iskustva da je to dovelo do nekih ozbiljnih posljedica, ali, u svakom slučaju, imala sam par situacija koje su služile kao začin života, točnije, na trenutke sam mislila da ću zaista dobiti slom živaca oko neke totalno banalne stvari kao dogovaranje ugovora za internet ili otkazivanja ugovora za telefon. Tako sam, recimo, bila jako iznenađena da, ako upišem teretanu, zaista potpisujem ugovor na period od godinu ili dvije. To ako želiš plaćati neku donekle normalnu cijenu. A kad taj ugovor želiš otkazati, moraš pismeno tražiti otkazivanje mjesec dana prije nego što ti istekne taj ugovor. Meni takve stvari do tada nisu bile na jednakoj listi prioriteta kao ugovori za struju, telefon i slično. Ali u Njemačkoj su postali – svaki ugovor je pravni ugovor i kao takav se tretira.
A znaš šta se meni desilo? Na prijemu za nemačko državljanstvo imao sam sledeći razgovor. S činovnicom koja tamo radi i koja treba da odluči o tome da li ja treba da dobijem to državljanstvo ili ne, razgovaramo na nemačkom. Taj razgovor traje 45 minuta da bi ona na kraju rekla: “Dobro, vidim pred sobom sve papire i imate sve, ali nemam potvrdu da ste završili kurs nemačkog, najmanje B1.”
Ja sad ipak kažem da ja radim kao novinar, pišem dosta i na nemačkom jeziku, za nemačku publiku. Pišem i prevodim s nemačkog na moj maternji i obrnuto, već, recimo, 20 godina. I ona na to kaže: “Jeste, ja to čujem. To je sasvim jasno, ali ja nemam potvrdu. I šta ćemo sada?”. Ćutimo, polako padamo u očaj i zato što vidim da ona to ne govori onako, nego misli ozbiljno. I zaista, uz veliko samosavladavanje me je pustila i rekla da vidi da pričam jezik pa će mi to dati, “makar i zbog toga imala posledice”. Tako je rekla i ti vidiš da se u njoj sve lomi. Njoj su skoro suze tekle. Dobro sad da ne preteram, ali stvarno se videlo da je to baš veliki problem bio za nju.
- Drago mi je da si spomenuo tu situaciju Zato što je baš takva situacija vrlo česta gdje mi očekujemo da će u razgovoru sada doći jedan “ali” pa ćemo svaki predmet gledati pojedinačno, u njegovim uvjetima, ali to se ne dogodi. Drže se pravila do zadnjeg slova jer je to njihov posao. I ne misle da itko treba imati posebne povlastice je imao drugačije uvjete. A ja nekako mislim da je svaki slučaj drugačiji i da ti ne treba papir da znaš njemački ako je očito da ga znaš. A oni vide da piše “potrebna potvrda” i to je to – treba ti potvrda.
Doduše, mene fascinira i koliko se i dalje oslanjaju na standardnu, klasičnu poštu. U doba emaila i interneta, pošta je i dalje prvi i omiljeni izbor.
Nedavno sam tako imala situaciju sa svojim zdravstvenim osiguranjem. Trebala sam potvrdu da imam zdravstveno osiguranje. Dakle, samo potvrdu. Srećom, to moram reći, ipak se puno više stvari može riješiti online od kada je bila cijela pandemija pa se tako naručujem kod doktora online, kod zubara također, ne čeka se više toliko na telefonu. I vidim da moje zdravstveno osiguranje ima tu opciju da online dobijem papir, što znači da ću ga dobiti odmah na e-mail. Druga opcija je da mi šalju običnom poštom, što, naravno, traje. I sad ja idem to sve napraviti što treba. Zovem ženu iz osiguranja (ne može telefonom, naravno), treba mi nekakav kod. Kad sam upisala kod, ulogirana sam, imaju već upisane sve moje podatke. Znači, ja vidim u aplikaciji i svoje ime i prezime i svoj kontakt telefon i potvrđujem da je to sve tako i e-mail i sve. Ali ne mogu dobiti potvrdu tu, nego ju moram dobiti u nekakav njihov sandučić. Da bi to napravila, moram dobiti SMS poruku na taj telefonski broj koji ja potvrđujem da je moj, zbog dvostruke autentifikacije. I sada sve to ja potvrdim. Sve je to moje. Može. Nakon toga stiže obavijest - oni sada potvrđuju da ću ja dobiti dodatni kod za mobitel jer je ovo bila samo potvrda telefonskog broja. A sad će mi klasičnom poštom poslati kod koji ću upisati online. Da mogu skinuti potvrdu. Tako da sam onda umjesto potvrde 3 dana, čekala papir s kodom 3 dana, da bi onda mogla online skinuti potvrdu – da izbjegnem slanje poštom.
Pa to je to kad sistem ne može da pogreši!
- Sada mi je smiješno, naravno, ali to je i zato što sam EU-građanin. Moje kolegice i poznanice koje dolaze iz Bosne ili Srbije i koje moraju vaditi vize ili produžavati boravišne dozvole imaju baš svakakva iskustva. To su tjedni i tjedni čekanja. Znam i za slučaj kada se prijateljica budila u četiri ujutro da uspije dobiti termin za produžetak boravišne dozvole. A i tada kad ga dobije, čeka ga 10, 12 tjedana, što je opet dosta stresno. Jer znači da moraš uzeti u obzir ne samo sve termine za sve dokumente i papire, već i vrijeme koje treba dok se dočekaju ti termini.
Potrebno je to veliko vrijeme dok ne izađe službena odluka. Sad me ovo podsetilo - možda jedna od najfascinantnijih rečenica iz Kafkinog Zamka. Kada objašnjavaju glavnom junaku kako ta birokratija funkcioniše. I on kaže da nije lako službenim odlukama da se probiju do dana kad treba da izađu da budu objavljene i onda sledi ta rečenica: “Službene odluke su stidljive kao mlade devojke”.
- Ja više razmišljamo o onom Asterixu i Obelixu i 12 zadataka – kada idu od jednog do drugog šaltera, ali onda moraju ići na treći šalter na kojem im fali papir koji se dobiva na šalteru koji više ne postoji.
To je to. Jeste, anegdota ima dosta, a šta bi ti rekla o još nečemu na šta se mnogi ljudi žale. A to je da i pored propisa koje treba ispuniti, pored svih tih normi i papira, sve to treba da se popuni, da se preda, da se uzme na vreme. Ali ponašanje tih ljudi koji tamo rade je ponekad nepodnošljivo.
- Ja sam na početku bila oduševljena, ali moram reći da smo mi bili u manjoj sredini, što znači da smo išli u centre koji su zapravo nisu veliki gradski, tako da je i odnos ljudi bio malo drugačiji. Bili su jako pristojni i pošto smo mi bili sa stvarno malom djecom koja tada još nemaju ni vrtića, svugdje smo ih vukli s nama. Meni je to bilo oduševljenje, jer svugdje gdje si došao, ljudi su bili pristojni prema njima, svugdje je bio onaj kutak sa igračkama i slično. Ali to je bio možda taj početak, kad primjećuješ sve razlike koje nemaju u tvojoj državi, pa je onda to super. S vremenom se ipak pristup promijenio i što više imaš kontakta s birokracijom i što si duže ovdje, primjećuješ više nedostataka. A njihovi službenici se stvarno drže svakog slova i to je to. S druge strane, ja i dalje imam onaj osjećaj da moraš znati puno više od osnovnih podataka. Moraš unaprijed znati sva potpitanja, jer ako ih i ne postaviš, nešto će ti negdje promaknuti. Daju ti odgovore na pitanja, ali ne i savjet, a meni onda nekako kao da fali ta ljudska crta. Da netko zaista čuje što pitaš pa ti onda da potpun odgovor.
Bila je to Maja Marić. Tako je to u realnosti, u kojoj se bez birokratije – ne može. Da budemo jasni: državna uprava, kao i svaka druga uprava, zahteva jasno postavljenu strukturu, odlučivanje prema zakonu i propisima, u okviru jasno postavljenih nadležnosti i jasne hijerarhije instanci. Eto, već i kada se ovako izgovori, to zvuči birokratski. Ali, tu nema spasa. Birokratija je kao viša sila. Kao vreme, mislim, vremenske prilike. Kao klima.
U stvari, na klimu, kako nas uče, čovek negativno utiče svojim delanjem. A na birokratiju u idealnom slučaju, čovek ne bi trebalo da ima mogućnost uticaja. Evo malopre sam rekao da činovnici odlučuju prema zakonu i propisima. A zapravo činovnici ne bi trebalo da bilo šta odlučuju. Zakoni i propisi odlučuju a činovnik je tu samo da bi primio neki zahtev i ubacio ga u tu mašineriju zakona i propisa, i na kraju samo ispostavio stranci neminovnu odluku. Tu nema mesta tumačenjima, pa ni greškama. Moram opet da pomenem Kafku. Ovaj put roman „Zamak“ u kojem glavni junak K. pokušava da se nastani i zaposli u jednom selu, ali za to mu je potreban – osnov. Umesto da se sve reši odmah, vlasti njegov slučaj rešavaju beskonačno dugo i on pokušava da se probije do nekoga ko je nadležan za to. Ali, sa svakim preduzetim korakom, on se sve više udaljava od rešenja. I počinje da sumnja u dobro funkcionisanje tamošnje birokratije.
I tako je u jednom trenutku stigao do opštinskog delovođe, koji, doduše, nije nadležan za njegov slučaj, ali mu objašnjava funkcionisanje sistema. I K. u jednom trenutkuk primećuje da bi u tom birokratskom sistemu mogao da nastane haos ako izostane kontrola. Ali, opštinski delovođa mu odgovara:
„Vi ste vrlo strogi, ali uhiljadostručite svoju strogost, i ona opet neće biti ništa u poređenju sa strogošću koju vlast primenjuje prema samoj sebi. Samo neko sasvim neupućen može da postavlja vaše pitanje: ima li kontrole? - Postoji samo kontrola!“
I to je suština svega: zakoni i propisi, ako su razrađeni kako treba, ne dopuštaju mogućnost greške. A da bi bili razrađeni kako treba, mora ih biti dosta. Ako postoji neki propis, onda ne postoji zato da bismo mi nagađali da li se on odnosi i na ovakve ili onakve specijalne slučajeve, već svaki od mogućih specijalnih slučajeva mora biti predviđen, obrađen, klasifikovan.
Nemce već par vekova unazad bije glas da su ljudi koji sve živo klasifikuju i slažu na svoje mesto. Mnogi smatraju da je taj mentalitet proistekao iz takozvanih pruskih vrlina, u vreme kada je Pruska skinula poljsku krunu na prelazu iz 17. u 18. vek – i postala suverena država.
Njen prvi kralj, Fridrih Vilhelm I, stupio je na čelo jedne propale i prezadužene države sa teritorijom koja je bila rasparčana na manje i veće delove na širokom području od Pomeranije do Vestfalije. Vilhelm I je bio čvrsto rešen da sanira državu. I to kako? – pre svega uspostavljanjem naprednog pravnog poretka i kvalitetne uprave.
Najbolji, da kažem unutrašnji preduslov za to je bio što je on sebe video kao moralni uzor za svoje podanike. U redu, svaka čast.
Ali, i spoljašnji uslovi su tome pogodovali, jer je to bilo vreme nastajanja prosvetiteljstva, u kojem dominira shvatanje da u najvažnije osnove ljudskog delanja spadaju razum i analiza. U nauku se uvlače empirizam i preciznost.
Fridrih Vilhelm I je uz to bio i vrlo štedljive i praktične prirode. I tako štedljivo i praktično je reformisao poreski sistem, sistem državne uprave i – vojsku. A to je činio uvođenjem novih i mnogih regulativa. Što je nastavio da radi i njegov sin, Fridrih Vilhelm II, kada je 1740. stupio na tron. U oslanjanju na kanon nekoliko luteranskih vrlina, otac i sin su zapravo utemeljili ono što zovemo pruskim vrlinama. To je veliki broj vrlina koje nisu kanonizovane, i ne zna im se tačan broj.
Ali zna se da u te vrline spadaju radinost, osećaj za red, osećaj dužnosti, ispravnost, strogost, lojalnost, podređenost, pouzdanost i tačnost.
Ukratko: Vilhelmi su ti zbog kojih smo danas ovde gde smo kada u opštini vadimo dokumenta.
Mnogo godina nakon prvih pruskih kraljeva, nemački sociolog Maks Veber je početkom 20. veka izneo svoju čuvenu teoriju prema kojoj su glavne odlike birokratije: razdvajanje funkcije i ličnosti, vezanost za pravila, neutralnost upravnog delanja, princip hijerarhije, pismenost i upućenost u akta, podela rada i profesionalnost. – Praktično sve to može da se izvede iz pomenutih pruskih vrlina.
Ima mnogo teorija birokratije, ali evo, hitam da se vratim praksi: Nemci su, recimo, veliki poklonici zaštite podataka – bar u odnosu na građane mnogih drugih zemalja. Lično smatram da je zaštita podataka od ogromne važnosti. Ali, da li ste znali da je za nemačke privrednike upravo zaštita podataka jedna od tri najveće birokratske prepreke u poslovanju. Jer, poslovni procesi se stalno usložnjavaju, a samim tim i odgovarajuće odredbe. Da bi ih ispunili, privrednici moraju da angažuju konsalting-firme, da ulažu nepredviđene sume novca u školovanje svojih zaposlenih, u mere.
I tako se firme žale da im odredbe o zaštiti podataka koče poslovanje i upotrebu novih tehnologija, na primer, veštačke inteligencije.
Što bolja zaštita podataka – tim teže poslovanje. Zbog birokratije.
Inače, nemačkim privrednicima još najviše najviše smeta birokratija oko građevinskih dozvola i poreske odredbe. To pokazuju ankete koje poslednjih godina sprovode različita udruženja preduzimača. I tome treba dodati i sve veće zahteve koje vlast postavlja u vezi sa klimatskim promenama.
Eto, primer sa zaštitom podataka pokazuje da bez odredbi, prilagođenih aktuelnoj situaciji, odredbi u kojima je sve što tačnije moguće definisano, jednostavno – ne ide. I zaista, da nije možda birokratija ipak bolja nego glas koji je bije? Možda nije u redu to što pominjanje birokratije toliko često izaziva negativne asocijacije, iako je reč o pojmu koji je tokom istorije imao mnogo više pozitivan nego negativan prizvuk?
Ima stručnjaka koji tvrde da je kritika birokratije besmislena. Oni podsećaju da je broj zakona i dubina do koje zakoni zadiru nešto što ne zavisi od birokratije, već od politike. Tako gledano, birokratija je samo alatka. A alatke mogu biti manje ili više usavršene – no bez njih se ne može.
I tako, birokratija je kao vreme, tj. kao što rekoh na početku, kao viša sila. Zanimljivo je da je to jedna od malo stvari oko koje su obično svi složni. Bez obzira da li su pristalice ili protivnici Bajdena, Trampa, Šolca, Merca, Lanca ili Jauha, da li razmišljaju linearno ili „poprečno“, da li su vakcinisani ili neće da se vakcinišu, da li su za vegansku ishranu ili ne, svi se u podjednakoj meri žale na birokratiju, i to negde uz iste zamerke, pa često i gotovo istim rečima. Birokratija zbližava ljude!
Kako stvari stoje, to se neće skoro promeniti. Novi zakoni neminovno dolaze, i Savet za normativnu kontrolu je, po nalogu nemačke vlade, izradio svoj izveštaj za 2023. godinu u kojem crno na belo stoji da su troškovi zbog birokratije u toj godini bili veći nego ikada. Samo za privredu su prošle godine ti izdaci iznosili 65 milijardi evra, sa prosečnim dotadašnjim rastom rastom od 9,3 milijarde godišnje. I pored svih racionalizacija i digitalizacija.
Od ove godine će ti izdaci imati još i veći rast od 9,3 milijarde godišnje, jer se pojavio i Zakon o energiji sa nizom novih odredbi o grejanju i snabdevanju energijom svih vrsta privatnih i poslovnih građevinskih objekata.
U Nemačkoj birokratija najviše opterećuje manje i srednje firme. U velikoj anketi sprovedenoj prošle godine, a koju je naručpio privredni forum SPD, firmama je postavljeno pitanje: koji su najveći izazovi koje imate da savladate? Na prvom mestu sa 52 odsto je birokratija.
Još jedno važno pitanje je glasilo: koji od ponuđenih faktora koči Vaše preduzeće u daljem investiranju? I tu je birokratija na prvom mestu, dakle, ne zakonski okviri, ne nedostatak radne snage, ne troškovi za energiju i sirovine, već – birokratija.
I zato je nemačka vlada objavila svoj nacrt četvrtog Zakona o debirokratizaciji, paket mera koji bi trebalo da olakša život privredi i da joj uštedi oko 680 miliona evra godišnje. Jedna od glavnih mera je smanjivanje odštampane dokumentacije i sve veće težište na digitalnnu formu teksta. Nacrt se nalazi u fazi referentskog nacrta, što znači da jošnije sasvim zreo za prezentaciju javnosti.
Ostaje da vidimo hoće li možda veštačka inteligencija da ubrza i olakša procese bez kojih se ne može.
I za kraj samo još jedan podatak. Znate li ko je izmislio prvi registrator sa tvrdim koricama, koji je uvek predstavljao neku vrstu simbola birokratije? Onu fasciklu sa datotekama ili prosto nemački rečeno Aktenordner? – Ako ne znate, sigurno slutite da je i to morao da bude Nemac. Jašta! Bio je to Fridrih Zeneken iz Bona, koji je to izumeo 1886.
A deset godina kasnije je ta tvrda ugaona fascikla dobila i onu polugu unutra, koja služi za podizanje onog asimetričnog metalnog držača za papir na koji se nataknu one rupe na listovima, dobila je i onu rupu u koju se uvuče prst da bismo je izvadili sa police, i dobila je onaj funkcionalni i istovremeno grozomorni dizajn korica u vidu sivocvrnobelog mramornog dezena koji je najrasprostranjeniji i danas. Nju je 1896. Na tržište izbacio Virtemberžanin Luis Lajc.
